¿Cómo obtener título de propiedad sobre la
posesión de un predio rustico en la vía
administrativa y sin necesidad de proceso judicial?
ANTECEDENTES.-
1. En el segundo mandato de Alan García, mediante Decreto Legislativo Nº 1089, del 27 de junio del 2008, se declaró de interés público nacional la formalización y titulación de predios rústicos y tierras eriazas habilitadas, creándose un régimen temporal extraordinario por un período de cuatro (04) años y disponiéndose que sea el Organismo de Formalización de la Propiedad Informal – COFOPRI, quien asumiera de manera temporal y excepcional, las competencias para este fin.
2. Debido al fracaso del COFOPRI para hacerse cargo del saneamiento físico legal de la propiedad rural en las condiciones que señalaba este Decreto Legislativo, y sobre todo debido al escándalo que a nivel nacional generó el Caso Chilca, Expediente Nº 30-2010[i] y otros casos de corrupción en el manejo de esta actividad, mediante Decreto Supremo Nº 056-2010-PCM, del 14 de mayo del 2010, se transfirió a los Gobiernos Regionales la función de formalización y titulación de predios rústicos de tierras eriazas habilitados al 31 de diciembre de 2004, así como la reversión de predios rústicos adjudicados a título oneroso por el estado, ocupados por asentamientos humanos, a que se refiere la Ley Nº 28667, Ley que declara la reversión de predios rústicos al dominio del estado, adjudicados a título oneroso, con fines agrarios, ocupados por asentamientos humanos..
3. Dentro del departamento de Apurímac, esta función fue asumida por la Subgerencia de Saneamiento Físico Legal de la Propiedad Rural de la Gerencia Regional de Desarrollo Económico del Gobierno Regional de Apurímac, creada exclusivamente para estos fines.
¿Qué es la Ley Nº 31145, Ley de Saneamiento Físico-Legal y Formalización de Predios Rurales a cargo de los Gobiernos Regionales?
Después de casi trece (13) años de vigencia del Decreto Legislativo Nº 1089, se promulgó la Ley Nº 31145, Ley de Saneamiento Físico-Legal y Formalización de Predios Rurales a cargo de los Gobiernos Regionales, para los fines de establecer el marco legal para la ejecución de los procedimientos de saneamiento físico-legal, formalización de los predios rústicos y de tierras eriazas habilitadas a cargo de los gobiernos regionales en virtud de la función prevista en el literal n) del artículo 51[ii] de la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, a fin de promover el cierre de brechas de la titulación rural a cargo del Poder Ejecutivo.
¿Qué predios no se pueden titular al amparo de esta Ley?
No se puede titular al amparo de esta Ley:
El primer lugar la Ley Nº 31145, señala expresamente que
están excluidas de la misma las tierras de propiedad y posesión de las
Comunidades Campesinas, es decir que ningún comunero o tercera persona ajena a
la comunidad, podrá solicitar que le saneen las parcelas familiares, cercos y tierras de pastos
naturales que conducen dentro de un territorio comunal.
Luego la Ley señala que otras tierras más no podrán ser
tituladas en aplicación de la misma, veamos:
a) Las tierras ocupadas con fines de vivienda o las que se encuentren en
zonas urbanas y de expansión urbana, áreas de uso público, que incluye ríos,
lagunas u otro similar incluidas las fajas marginales;
b) Las áreas forestales o de protección del Estado o aquellas que se
encuentren incluidas en alguna de las categorías del ordenamiento forestal;
c) Las áreas naturales protegidas por el Estado;
d) Las tierras que constituyan sitios o zonas arqueológicas o declaradas
como parte integrante del patrimonio cultural de la nación;
e) Las tierras comprendidas en procesos de inversión privada;
f) Las tierras destinadas a la ejecución de obras o proyectos
hidroenergéticos y de irrigación;
g) Las tierras destinadas a obras de infraestructura;
h) Las tierras destinadas a la ejecución e implementación del Plan
Integral de Reconstrucción con Cambios; y
i)
Las tierras declaradas de interés
nacional y las tierras reservadas por el Estado para fines de defensa nacional.
¿Quiénes son los organismos competentes para
la aplicación de la Ley Nº 31145?
1. EL MINISTERIO DE DESARROLLO AGRARIO Y RIEGO - MIDAGRI, que actúa como ente rector de las funciones técnicas y normativas en materia de saneamiento físico legal y formalización de la propiedad agraria.
2. LOS GOBIERNOS REGIONALES, como entidades descentralizadas competentes y responsables para
ejecutar los procedimientos de saneamiento físico-legal y la formalización de predios
rústicos y de tierras eriazas habilitadas existentes en su jurisdicción,
conforme a las disposiciones de esta Ley y su Reglamento.
De los procedimientos de saneamiento
físico-legal y formalización de predios rústicos.
1. A CARGO DEL GOBIERNOS REGIONALES.- Los procedimientos para el saneamiento físico-legal y formalización de predios rústicos que inicien de oficio los gobiernos regionales para el cumplimiento de sus actividades, planes operativos, proyectos y/o programas de formalización a su cargo. Estos se ejecutan de manera gratuita y en forma masiva, según unidades territoriales delimitadas en función a un distrito, proyecto de vuelo o plan de vuelo, proyecto catastral, valle, ámbito o sector.
2. A CARGO DE LOS PARTICULARES.- Los procedimientos regulados en esta Ley y su Reglamento iniciados
por los particulares y previo pago de derechos de tramitación que estén
destinados a:
a)
Regularizar sus derechos
posesorios;
b)
Tratándose de propietarios, para
la regularización del tracto sucesivo de las transferencias de dominio;
c)
La rectificación de áreas,
linderos, medidas perimétricas, ubicación y otros datos físicos de sus predios
inscritos y de sus títulos archivados.
¿Cómo regularizar los derechos posesorios en
predios de propiedad del Estado?
En primer lugar habrá que señalar cuáles son los predios
de propiedad estatal. Para el ámbito del departamento de Apurímac son los
predios rústicos afectados, declarados en abandono y revertidos por ser tierras
eriazas por el Decreto Ley Nº 177716, “Ley
de Reforma Agraria”, ya sea que estos hayan sido:
1. Los predios rústicos afectados o expropiados en aplicación del Decreto Ley Nº 17715 “Ley de Reforma Agraria”, es decir aquellos cuyos Planos de Afectación han sido aprobados por Decreto Supremo y haya culminado sobre los mismos un proceso de expropiación judicial y por esta razón haber sido inscritos en los Registros Públicos a favor de la ex Dirección General de Reforma Agraria y Asentamiento Rural del Ministerio de Agricultura.
2. Los predios rústicos declarados en Abandono y revertidos a dominio del Estado, es decir aquellos predios cuya situación de abandono hayan sido aprobados por una Resolución Suprema, por cuyo mérito han sido inscritos en los Registros Públicos a favor de la ex Dirección General de Reforma Agraria y Asentamiento Rural del Ministerio de Agricultura.
3. Los predios rústicos revertidos a dominio del Estado por haber sido
calificados como tierras eriazas y revertidos a dominio del Estado, es decir
aquellos predios cuyas calificación de eriazo hayan sido aprobados por una
Resolución Suprema, por cuyo mérito han sido inscritos en los Registros
Públicos a favor de la ex Dirección General de Reforma Agraria y Asentamiento
Rural del Ministerio de Agricultura.
Si aún en ámbito del departamento de Apurímac, hubieran
poseedores de predios rústicos de propiedad del Estado que:
01) Estén destinados íntegramente a la actividad agropecuaria; y
02) Que se encuentren en posesión en forma pública, pacífica y continua.
Podrán regularizar su situación jurídica ante el gobierno
regional, siempre que dicha posesión se
hubiera iniciado con anterioridad al 25 de noviembre de 2010, fecha de
entrada en vigencia de la Ley 29618, Ley que establece la presunción de que el
Estado es poseedor de los inmuebles de su propiedad y declara imprescriptibles
los bienes inmuebles de dominio privado estatal.
PROBLEMÁTICA.- En el departamento de Apurímac el saneamiento físico legal de las
tierras de propiedad estatal viene realizándose desde la promulgación del
Decreto Legislativo Nº 667, Ley de Registro de Predios Rurales, promulgado el 12 de setiembre de 1991 (Art.
20º y 21º), pasando por el Decreto Legislativo Nº 1089, Régimen Temporal
Extraordinario de Formalización y Titulación de Predios Rurales, (Arts. 11 al
22 de su Reglamento aprobado por D.S. Nº 032-2008-VIVIENDA), es decir, desde
hace 30 años. En ese entender prácticamente ya no quedan tierras en propiedad o
bajo dominio del Estado.
Lo que en realidad ha venido sucediendo con la aplicación
de los Decreto Legislativos Nos. 667 y 1089 en el ámbito de Apurímac, es que
tierras adjudicadas por el Decreto Ley Nº 17716, “Ley de Reforma Agraria” a los
diferentes adjudicatarios han venido saneándose como si se tratara de tierras
que aún están bajo en dominio del Estado, así:
Si “A”, adjudicatario del predio “X” de una extensión de 5.00 hectáreas ha
inscrito en los Registros Públicos su adjudicación en toda su extensión.
Luego
“A” vendió o heredó su propiedad sobre
el predio “X” a “B”, “C”, “D”, “E” y “F”
a razón de una hectárea a cada uno. Los compradores o herederos para lo fines
evitar todo el trámite que significa su independización del predio “X” en cinco fracciones, “sanean” sus
adquisiciones, vía estas normas, como si aún se trataran de tierras de
propiedad Estatal.
De donde resulta que, si el predio “X” ha sido inscrito en Registros Públicos por 5.00 hectáreas a favor de “A” éste sigue manteniendo su inscripción por esa extensión aunque ya no sea propietario. Pero como también los Registros Públicos ha inscrito las facciones de una hectárea de propiedad de “B”, “C”, “D”, “E” y “F” de una hectárea, de donde resulta que el predio “X” tiene a la fecha inscritas registralmente 10.00 hectáreas.
¿Cómo regularizar los derechos posesorios en
tierras eriazas habilitadas[iii] de propiedad del Estado?
Los poseedores en tierras eriazas habilitadas de
propiedad del Estado destinadas íntegramente a la actividad agropecuaria podrán
regularizar su situación jurídica mediante el procedimiento de adjudicación
directa, previo pago del valor arancelario del terreno, siempre que dicha posesión se hubiera iniciado con anterioridad al 25
de noviembre de 2010. Es decir se trata de una compra-venta.
Una de las condiciones que exige esta compra-venta, es
debe contener una condición y es el cumplimiento del compromiso de la
continuidad de las actividades agropecuarias que garantice su sostenibilidad,
es decir seguir habilitándolas y explotando económicamente, bajo apercibimiento
de reversión a dominio del Estado.
Esta Ley Nº 31145, prevé que los procedimientos
y lineamientos para proceder a la adjudicación de los predios rústicos del
Estado destinados a la actividad agropecuaria y de las tierras eriazas
habilitadas serán normados en su Reglamento.
¿Cómo regularizar los derechos posesorios en
predios de propiedad de particular?
Los poseedores de predios rústicos de propiedad de particulares
adquieren su propiedad a consecuencia del ejercicio de la posesión directa,
(uno mismo) continua, (todos los días) pacífica (sin entrar en conflicto por su
posesión) y pública (todos saben que eres el posesionario) y como propietario, siempre que acrediten la explotación
económica[iv]
del predio con fines agropecuarios por un plazo no menor de cinco (5) años.
Esta modalidad de regularización será a través de acto
administrativo de declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de
dominio, conforme al procedimiento que señalará su Reglamento.
¿Cómo regulariza el tracto sucesivo de transferencia en predios rustico?
Esta es una novedad, porque le otorga facultad a los gobiernos
regionales para que declaren administrativamente la propiedad de predios
rústicos, vía regularización del tracto sucesivo[v] de
las transferencias, en los casos que existan deficiencias o imperfecciones de
forma en los títulos que no permitan su inscripción ante el Registro de Predios
y acrediten la continuidad de las transmisiones de dominio.
Para el iniciar ese procedimiento, el interesado deberá acreditar:
1.
Documentariamente la cadena
ininterrumpida de las transferencias del titular registral;
2.
La posesión directa, continua,
pacífica y pública como propietario; y,
3. La explotación económica actual del
predio rústico el cual debe encontrarse destinado íntegramente a la actividad agropecuaria
por un plazo no menor de cinco años, y siempre que acredite que no existe proceso
judicial o administrativo en curso en el que discuta el derecho de propiedad o de
posesión del mismo predio.
El acto jurídico que emita el gobierno regional tiene mérito
suficiente para su inscripción en el Registro de Predios.
Acerca del Reglamento de la Ley Nº 31145, Ley
de saneamiento físico-legal y formalización de predios rurales a cargo de los
Gobiernos Regionales.
La Primera Disposición Complementaria Final de esta
Ley, prevé que su Reglamento será
aprobado por Decreto Supremo refrendado por el Titular del Ministerio de
Desarrollo Agrario y Riego. En razón de que ya han pasado más de seis meses
desde su promulgación y publicación mediante Resolución Ministerial Nº
0265-2021-MIDAGRI, del 15 de setiembre del 2021, el MIDAGRI, ha dispuesto la
publicación del proyecto de Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de la Ley
Nº 31145, Ley de saneamiento físico-legal y formalización de predios rurales a cargo de los Gobiernos
Regionales, así como su Exposición de Motivos por el plazo de diez (10) días,
pero sin embargo hasta la fecha no se ha promulgado dicho Reglamento y como
consecuencia de ello a la actualidad esta actividad se encuentra paralizada.
[i] SENTENCIA CASO CHILCA.-
El ex Secretario General de COFOPRI Julio Calderón Rodríguez y el mercader de
terrenos Oswaldo Chauca Navarro fueron condenados a 11 años de prisión por su
participación en la compra-venta de un terreno del Estado, al sur de Lima, a un
precio subvaluado. Puede accederse a esta Sentencia en la siguiente dirección:
[ii] Artículo 51.- Funciones en
materia agraria
“(….)
n) Promover, gestionar y administrar el proceso
de saneamiento físico-legal de la propiedad agraria, con la participación de
actores involucrados, cautelando el carácter imprescriptible, inalienable e
inembargable de las tierras de las comunidades campesinas y nativas.
(…)”
[iii] Tierras eriazas con habilitación agrícola Son aquellas en las que se
verifica la preexistencia de labores de desarrollo físico de las tierras
(lavado de sales, subsolado, nivelación, incorporación de materia orgánica,
aplicación de enmiendas químicas, u otras necesarias para la explotación del
predio).
[iv] ¿Qué es la explotación
económica? La explotación económica de un predio rustico se acredita con la
constatación de la existencia de sementeras de plantaciones de cultivo o de
crianza de ganado de acuerdo a la capacidad de los pastos, o en su caso, de
labores de preparación de suelos. El amojonamiento, cercos, cortes de madera, construcciones
de edificaciones u otros actos similares no constituyen por sí solos pruebas de
la explotación económica.
[v] El tracto sucesivo es un
principio del derecho registral por el cual se conoce la historia de dominio de
la propiedad. El tracto sucesivo es el historial de propiedad de un bien desde
su primera inscripción hasta la fecha.
En su artículo publicado en https://lpderecho.pe/principio-tracto-sucesivo-registros-publicos-codigo-civil/ Saul José Coca Guzmán, nos dice: “En el
derecho comparado, el principio de tracto sucesivo involucra que solo quien
aparece inscrito como propietario puede realizar actos de disposición, es
decir, los títulos de adquisición deben reflejar la procedencia del acto o del
derecho respectivo con el fin de que aparezca en el registro su verdadero
titular. Asimismo, este principio facilita la certificación de la situación
jurídica de un bien de tal suerte que faculta a los registradores a negarse a
inscribir actos o derechos sobre bienes sin título anterior inscrito.
“El
fundamento de este principio es el aforismo nemo
dat quod nom habet, nadie puede trasmitir el dominio de una cosa sino es su
dueño y además manifestar el historial continuo de un bien inmueble.
3. El principio de tracto sucesivo en el
derecho nacional
De conformidad con el artículo 2015 del Código
Civil peruano (en adelante CC):
Artículo 2015.- Principio de
Tracto Sucesivo
Ninguna inscripción, salvo la primera, se hace sin
que esté inscrito o se inscriba el derecho de donde emane.
De acuerdo al profesor peruano Gunther Gonzáles
Barrón, el principio de tracto sucesivo se encuentra reconocido en el artículo
2015 del Código Civil, el cual consiste en que no es posible inscribir derecho
alguno sin que previamente se haya inscrito el derecho del transferente u
otorgante.
Es decir, la compraventa entre “A” (vendedor) y
“B” (comprador) sólo se inscribe si previamente aparece inscrito el derecho de
“A” como propietario, de lo que se infiere que las sucesivas transmisiones
requieren estar debidamente concatenadas entre sí, no pueden haber vacíos en la
cadena de transferencias. El debido orden de la cadena sólo puede mantenerse
con el principio del tracto sucesivo impuesto sobre la hoja registral de cada
inmueble. (Alcocer Huaranga, 2016, pp. 11-12)
Al respecto, el Tribunal Registral, en la
Resolución 506-2013-SUNARP-TR-A, f. j. 3., conceptualiza el principio del
tracto sucesivo, en los términos siguientes:
Principio del tracto sucesivo, en virtud del cual
ninguna inscripción, salvo la primera, se hace sin que esté inscrito o se
inscriba el derecho de donde emane y que es recogido en el artículo 2015 del
Código Civil y aplicable al registro de predios conforme lo establece el artículo
3 de dicho Reglamento. De ese modo, para que se inscriba un acto o derecho debe
también estar inscrito el acto del cual deriva y así sucesivamente, de tal
manera que exista una cadena de transmisiones derivadas las unas de las otras.
Se trata de un principio de carácter formal que busca preservar el orden lógico y el encadenamiento de las inscripciones de modo que el adquiriente de hoy sea el transferente de mañana. Para inscribir o anotar títulos que declaren, transmitan, graven, modifiquen o extingan el dominio y demás derechos, debe constar previamente inscrito o anotado el derecho de la persona que otorgue o en cuyo nombre sean otorgados esos actos o derechos. (Rimascca Huarancca, 2015, pp. 46-47)
Al principio
registral de tracto sucesivo se le conoce también con el nombre de principio de continuidad y también con
el nombre de tracto continuo. Este
principio registral implica el encadenamiento sucesivo de las inscripciones.
Por ejemplo, la segunda transferencia no puede inscribirse sin que esté
inscrita la primera transferencia en el registro, salvo que se inscriba
aplicando el tracto abreviado. Otro ejemplo de aplicación de este principio es
cuando queremos inscribir el nombramiento de un gerente ya que previamente es
necesario inscribir la venta de participaciones, o el nombramiento del nuevo
directorio. (Torres Manrique, 2007)”
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